农民处置宅与地随房走原则不符

  •   [ 农民对自己的房屋拥有处置权,可以买卖、出租或抵押,但却不能处置与自己房屋实为一体的宅。从法律原理看,这与我国“地随房走”的基本原则不相符 ]

      农村宅是现代中国独特的土地产权制度安排。随着经济社会双转型进程加快,这种制度安排的缺陷日益凸显,影响了农民利益的实现,亟须从理论和实践上还原农村宅的本质意义,准许农户将其抵押贷款,实现应有的利益。

      我国农村宅制度的演变与土地产权制度的发展变迁是紧密相连的。1982年我国进一步明确:“宅和自留地、自留山,也属于集体所有;任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。至此,农村宅集体所有制的产权制度最终确立。在随后30年时间内基本沿袭着这一制度安排,1986年国家颁布的《土地管理法》(先后有三次修正)和2007年颁布的《物权法》都对农村宅作了一些,但是都没有改变农村宅的产权归属,即宅产权属于农村集体所有。

      作为一种独特的产权制度安排,农村宅由私有转为公有并其流转,理论上的出发点是将其作为一种社会福利保障来安排,实现“居者有其宅”。作为上层建筑的这种制度安排,反映了当时经济基础及农村社会的现实需要,不可否认,农村宅制度在人动时期具有相当的合,既保障了农民的居住权,了农村的社会稳定,同时又有力支援了城市建设及经济发展。但是,随着市场经济的建立和城镇化进程的推进,这种虚化的农村宅产权制度与经济社会转型很不适应,现实中,已出现了种种“乱象”:

      一是农民对宅产权的认知混乱。二是“集体”运用混乱。三是村居建设混乱。四是宅及房屋权属混乱。

      当前,以上乱象还在继续,长此以往,农村宅产权的虚化将愈演愈烈,农民利益的实现将更加困难,必须通过试验,寻求农村宅由虚变实的新径,还原宅的本质意义。

      从法律角度来看,宅产权是指有关宅一切的总和,包括宅所有权、使用权、收益权和处分权等。但是,我国农村宅产权是严重残缺的,主要表现在宅所有权主体模糊和农民住宅所有权与宅所有权分离两个方面:

      一是农村宅所有权主体模糊。我国第10条“宅和自留地、自留山,也属于集体所有”,《民法通则》第74条“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有”,《土地管理法》第8条“宅、自留山,属于农民集体所有”。由此可见,农村宅产权关系并不明确,农村宅所有权是“集体”,但这个“集体”可以是村民集体、乡(镇)集体或是村民小组集体。此外,根据《土地管理法》第62条的“农村村民住宅用地,经乡(镇)人民审核,由县级人民批准”,属于农村集体所有的宅却由行政机关审批,这与《物权法》的立法是不相符合的。

      二是农民住宅所有权与宅所有权分离。一方面,农村宅所有权属于“集体”,但农民建在宅之上的房屋所有权却属于农民本人,农民一旦申请获得宅使用权并建造房屋,就可以永久占有该宅,“集体”对农民的房屋不具有处置权,只要房屋存在,“集体”就无偿收回宅。

      另一方面,《土地管理法》第62条“农村村民、出租住房后,再申请宅的,不予批准”,《土地管理法》第63条“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”。可见,农民对自己的房屋拥有处置权,可以买卖、出租或抵押,但却不能处置与自己房屋实为一体的宅。从法律原理看,这与我国“地随房走”的基本原则不相符;现实中,“宅”、“地”分离实际上了农民处置自己房屋的,合理的农村住房流转需求,也导致大量农村房屋买卖的纠纷。

      以上产权残缺根本在制度安排的残缺,是当今我国农民无力解决的难题,应由国家机行制度矫正,还原宅真实、全部的。

      根据产权经济学原理,产权只有流转,才能优化资源配置;产权只有合理转让,才能实现其应有的价值。由于我国各级对农村宅产权流转持十分谨慎的态度,实行的是不许流转的管理制度,这种封闭的制度安排与农村经济社会现状不相适应。

      一方面,农村大量住宅闲置,造成大量农村房屋资产“沉寂”(这主要由于继承、多占、抢占以及农村集体经济组织之间的私下宅买卖等原因形成“一户多宅”,特别是大量农民进城务工,在城镇化进程中不少富裕起来的农民进城购房安居,农村闲置宅缺乏补偿机制和退出机制);另一方面,宅交易的灰色市场已经形成(在城乡接合部,土地价值攀升,城郊农民个人受利益驱动,违规建设小产权房,为部分低薪阶层和外来就业人口提供了廉价房地下市场)。

      将农村宅产权流转的封闭状态(或灰色交易)转变为状态(或公开流转),是公平和效率兼得的大好事。我国《土地管理法》、《城市房地产管理法》赋予城镇居民房产继承、转让和抵押等流转,但却没有赋予农民与之对等的房产,这在物权上反映了对农村宅产权的歧视,在法律主体上则反映了对农村集体的不平等待遇;农村宅产权流转的,直接效益就是盘活大量农村闲置房屋资产,提高农村土地资源的配置效率,还可以防止集体土地资产的流失,促进农村经济发展,更为重要的是帮助农民增强经营致富的能力,农民手中“沉寂”的宅及房屋流转起来将大幅度增加农民创业致富的资本。

      农村经济社会发展变化的客观要求,将农村宅产权流转由封闭转向是我国深化农村土地的必然趋势。

      2011年7月,中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会联合印发《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》,明确提出按照依法自愿有偿原则, 在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途前提下,探索开展宅使用权抵押贷款业务。宅使用权是我国特有的一种用益物权形式,是农民在依法取得本集体经济组织所有的土地上建筑房屋并居住、使用和收益的。我国现行法律虽并未完全宅使用权的流转,但《法》第37条明确“耕地、宅、自留山、自留地等集体所有的土地使用权不得抵押”。这种选择性并非完全科学合理。从以人为本的科学发展观来看,从修正改进相关法律设定、完善我国集体土地制度、支持“三农”发展等方面综合考虑,农村宅使用权应许抵押。

      从来看,用益物权所强调的所有权与其权能相分离、扩展财产使用价值需求的特性,充分满足了现代市场经济优化资源配置的要求。因此,在现代法中,无论是法系国家的民法,还是英美法系国家的财产法,都将用益物权作为现代物权法的核心,并将用益性作为其核心和基本属性,但在我国民事立法中对用益物权的法律描述上立法概念比较模糊,法律条文数量较少,不能构成科学的用益物权立法体系。按照用益物权要求,农民作为宅使用权人,同时也是宅之上所建房屋的所有权人,理应充分享受宅使用权的占有和收益。因此,从弥补立法缺陷、完善我国用益物权制度等法律建设来考虑,不应回避这一问题,应允许农村宅使用权抵押,进行必要的试验。

      从宅使用权属性来看,根据我国《土地管理法》等相关法律,农村宅使用权具有无偿取得、永久使用的特性。因此,农民享有的宅使用权具有自物权性质,不是他物权,这与农村土地承包经营权相比至少应给予更大的“准物权”,其使用权权限应当与城市国有土地使用权权限相当,既然城市房屋抵押时其房屋占有范围内的土地使用权同时抵押,也应该强调农村宅使用权的私人性、长期性和可继承性,允许其抵押。

      从盘活农村闲置资产、促进“三农”发展来看,目前,我国一部分外出务工较多的农村存在大量房屋闲置的问题(由于对宅流转的一些法律,目前国内法律允许农村房屋抵押,但是《法》农村宅使用权抵押),宅与建在其上的房屋实为一体,一旦进行抵押的农村房屋实现抵押时,被抵押的农房如何再处置成为一题。农房本身的建筑价值往往比宅价值小,单是将农房和宅使用权转让给本集体,其需求量不大。因此,现实中各银行对农房抵押都持谨慎态度,不利于农民将财产为资本。为支持“三农”发展,必须妥善解决宅及农房一并抵押的问题。

      为顺利实现农村宅使用权抵押,首先要做好农村宅及农房确权登记和颁证工作,完善宅使用权价值评估机制和市场建设(可指定或成立专门的评估机构),建设良好的农村信用,并引导开展农村宅使用权抵押贷款保险业务和业务,有效分散贷款风险。具体实现途径和方式有:

      (一)由县级以引导资金的方式筹集社会资金建立“扶贫济困基金会”(简称基金会),设立不低于1000万元的扶贫济困基金。

      (二)县级建立非银行信用信息与人民银行征信系统相融合的综合性征信中心。

      (三)镇级建立诚信村,并由行政村评定诚信户,其评定结果统一录入县级征信中心。

      (四)基金会与相关金融机构(例如农村合作金融机构、村镇银行、邮储银行等)就开展宅使用权抵押业务签订合作协议。

      (五)有融资需求的农户可向基金会提出宅抵押申请(为农民基本居住,申请户主应至少有两块以上宅,拿出其中一块来申请抵押),基金会与申请户主签订抵押协议。

      (七)相关金融机构与申请人、基金会签订借款合同(其中,贷款额度一般不超过宅使用权价值的70%,贷款期限以中短期为主,贷款利息略低于一般授信贷款利息)。相关金融机构进行贷款审批并对申请人发放贷款。

      (八)基金会和相关金融机构加强贷后管理,指导贷款运用或辅以必要的农业保险,确保按还款计划归还贷款本息。如贷款农户逾期不能归还贷款本息,则由基金会代为。

      1.由出资或发起成立专门的农村资产流转管理中心,将宅交由管理中心处置。

      2.在城乡接合部,农户一般享有村办产业产生的福利分红,因此,基金会可与村委会签订协议,若贷款农户逾期不能归还贷款本息,基金会代为后,由村委会以贷款农户享有的福利分红(采取一次付清或分期付款的方式)赎回被抵押的宅,村委会再将赎回的宅重新规划使用。

      3.将宅给有使用需求的其他村集体,并到当地国土房管部门办理相关流转手续。

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